核心观点：自2021年至今，受地产行业整体下行、疫情等因素导致经济增速放缓等多种原因共同作用，地方财政“减收增支”趋势明显，以土地出让收入为主的政府性基金收入受损明显。为判断不同区域未来基金收入的潜在增长趋势，对土地出让市场的新特征进行探究便必不可少。

通过整理2015年至今的、中国土地市场网披露的超100万条土地出让数据，人工识别所涉及的近40万个拿地主体是否为国企、是否与发债城投存在股权关系，本文总结土地出让新特征如下：

(资料图片仅供参考)

1.自2021年至今，受地产行业整体下行影响，全国土地成交总额同比跌幅持续扩大，市场化拿地占比下降；

2.土地集中出让节奏导致不同省份土地成交总额同比变动波动较大，部分城市加码供应优质地块以期刺激土地出让；

3.国内以住宅用地高价出让补贴工业用地廉价出让的模式可能在日益强化；

4. TOP10城市土地出让集中度近年整体呈上升趋势，城市分化呈加剧趋势;

5.国企拿地占比自2021年至今明显提升，但2023年1-5月多数省份国企拿地占比有所回落。

风险提示：（1）通过股权结构判定是否为国企可能不够精准；（2）部分拿地主体的股权结构、实控人数据缺失；（3）中国土地市场网披露的土地出让信息可能有误

正 文

根据《净现金流视角下，哪些区域政府性债务压力较大？》中介绍的地方财政净现金流测算方法，即使完全考虑一般公共预算转移支付时，2021年基金财力在地方财政综合财力中的贡献比例也达到近20%。考虑到土地出让相关收入对地方政府而言是动用相对较为灵活的资金，因此理解土地出让市场的新特征就变得尤为重要。由于财政部门披露的国有土地使用权出让收入时滞较为明显，部分省份的财政部门并不公布月度土地出让数据，因此本文选用中国土地市场网披露的土地成交数据作为对国有土地使用权出让收入的近似替代，最终整理了超100万条土地出让明细数据，并通过股权结构对所涉及的近40万个拿地主体是否属于国企、是否与发债城投存在股权关系进行了逐一判定。从具体数据上看，自2018年至今，国有土地使用权出让收入（财政部口径）与土地成交总额（中国土地市场网口径）的偏离度最高约为3%，因此上述近似替代应当较为准确。

特征1：自2021年至今，受地产行业整体下行影响，全国土地成交总额同比跌幅持续扩大，市场化拿地占比下降

从全国土地成交情况上看，自2021年至今，受地产行业整体下行影响，全国土地成交总额同比跌幅持续扩大。国内大部分房地产开发商的现金流入由住宅项目销售、商业地产租金收入和再融资三部分构成。一方面，受新冠疫情及防控政策影响，自2020年至2022年，国内经济下行压力加大，居民收入水平及预期承压，购房需求边际下降、消费场景受限较多，部分开发商的住宅项目去化困难、商业地产租金水平下降。另一方面，自2016年明确“房住不炒”的政策定位以来， “三条红线”、“房地产贷款集中度管理”、“试点城市住宅用地两集中”等政策对开发商的资金需求构成了一定压力。最终，在销售下滑、融资收紧的共同作用下，以2021年9月恒大聘请钟港资本、华利安进行重组为开端，国内高负债、高周转的房地产行业开始密集爆发信用风险，其中民企开发商成为出险主体最为集中的“重灾区”。受地产行业整体下行影响，自2021年至2023年1-5月，全国土地成交总额分别同比下降1%、20%、26%，同比跌幅持续扩大；全国土地成交面积分别同比变动+7%、+12%、-3%，即土地成交均价下降可能是导致成交总额疲弱的主要原因。

2022年，市场化程度较高的“招拍挂”出让在土地成交总额中的占比同比下降5pct，2023年1-5月该数值仍处于相对低位。早在2002年，《国土资源部 监察部关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》（国土资发[2002]265号）便指出，国有土地使用权招标拍卖挂牌出让制度充分体现了公开、公平、公正的市场经济原则，抑制权力进入市场，减少了人为因素对土地配置的干预和影响，从制度和源头上保证了土地批租领域的廉政建设。即与协议出让、划拨土地等方式相比，“招拍挂”出让土地是市场化程度相对较高的土地出让方式。但2022年，全国土地成交总额中约87%为“招拍挂”实现的土地出让，这一数值在此前数年均维持在90%以上。

全国范围内看，2022年“招拍挂”出让土地成交总额同比大幅下降，核心原因在于成交均价大幅下降，2023年1-5月房地产市场复苏不及预期导致“招拍挂”出让土地成交总额同比跌幅进一步扩大。2022年，“招拍挂”出让土地成交面积由上年28.07万㎡小幅下降3%至27.12万㎡，但由于同期“招拍挂”出让土地成交均价由上年2706元/㎡大幅下降22%至2106元/㎡，因此最终2022年“招拍挂”出让土地成交总额由上年7.60万亿元同比大幅下降25%至5.71万亿元。从2023年1-5月市场表现上看，由于国内经济增长仍持续承压，因此居民收入预期及购房意愿未能获得很好提振，期间国内商品房销售面积达46440万平方米，同比仍下降0.9%。受下游不景气影响，期间国内房地产新开工面积仅为39723万平方米，下降22.6%，房企拿地较为谨慎导致土地出让难以迅速回暖，2023年1-5月“招拍挂”出让土地成交总额同比跌幅进一步扩大至27%。

特征2：土地集中出让节奏导致不同省份土地成交总额同比变动波动较大，部分城市加码供应优质地块以期刺激土地出让

从各省“招拍挂”出让土地成交总额表现看，2023年1-5月上海、天津等省土地成交总额反弹明显，但青海、湖北、广西、重庆、贵州、江西等中西部省成交总额同比下降明显。2023年1-5月，上海、天津、云南、陕西、河北、黑龙江、广东7省“招拍挂”出让土地成交总额均实现同比正增长，特别是上海、天津、云南3省“招拍挂”出让土地成交总额同比增速均突破30%。但与之相比，部分中西部省土地出让表现不佳，如青海、湖北、广西、重庆、贵州、江西6省“招拍挂”出让土地成交总额同比下降均突破45%，个别省甚至突破70%。

结合各省土地成交面积、土地成交均价看，下列代表省份土地成交总额增长较为明显的主要原因可能是：

上海市：首先，上海市奉行土地集中出让制度，2022年受制于疫情影响，当年上海市首批集中供地直至6月初方才成交，但2023年上海市首批集中供地已于4月下旬完成。其次，伴随房地产刺激政策的逐步落地、市场信心逐步恢复，据国家统计局数据，2023年1-5月，上海市新建商品住宅销售价格指数同比增长4.4%，房价上涨带动了当地土地成交均价同步上涨。因此，2023年1-5月，上海市土地成交面积同比增长8%、成交均价同比增长169%，“量价齐增”助推当地土地成交总额同比大幅增长190%。

天津市：与上海市类似，天津市同样奉行土地集中出让政策，但2022年4月天津市进行的首批集中供地可谓“惨淡收场”，当地上架的30宗地块有15宗在开拍前停牌、9宗地块流拍，最终成交的6宗地块大多溢价较低。在人口增长乏力、区域支柱产业转型升级仍需努力的背景下，天津市获得房企青睐较少，当地推出地块的资质相对较弱进一步恶化了2022年天津市首批集中供地结果。但2023年，天津市在首批集中供地中调整了地块资质，拟出让的25宗土地中有3宗位于市内六区、12宗位于环城四区，地块资质较上年有所提高。受益于此，2023年1-5月，尽管天津市土地成交面积同比下降31%，但土地成交均价同比上升103%，最终当地土地成交总额同比大幅增长41%。

云南省：从土地成交面积看，2023年1-5月，云南省同比增长47%，特别是昆明市土地成交面积由上年同期176万㎡增长49%至262万㎡，占全省同期土地成交面积的比重略有提高。因此，尽管云南省2023年1-5月土地成交均价小幅下降9%，但当地仍实现了高达34%的土地成交总额同比增速。

而下列代表省份土地成交总额下降较为明显的主要原因可能是：

广西自治区：2023年1-5月，广西土地成交面积、土地成交均价分别同比下降39%、25%，细分到不同城市看，自治区内各市土地成交基本均为下降态势。究其原因，一方面广西经济体量相对较弱，多年来“招拍挂”土地成交总额在国内各省中排名大多介于15-20名，位次历来相对靠后；另一方面土地出让不畅进一步削弱了广西国企的现金流健康，当地国企占比近期有所下降可能与国企愈加重视债务风险管控、托底土地出让市场的能力有所下降亦有所关联。

湖北省：武汉市作为土地集中出让城市，2022年1-5月累计出让土地577亿元，但2023年首批土拍时间较晚，拍卖时间为5月5日，2023年1-5月全市土地成交总额仅为47亿元，因此拖累全省土地成交总额由上年同期935亿元大幅下降至不足300亿元。

特征3：国内以住宅用地高价出让补贴工业用地廉价出让的模式可能在日益强化

根据《从“网红城市”看城投基本面研究》的分析，国内工业化以园区工业化的发展模式为主，而在各地纷纷开展园区工业化的过程中，为提高本地产业园区在招商引资中的吸引力，地方政府竞相提高税费减免、工业用地低价出让等政策优惠力度，同时加大对路桥、管网、标准化厂房等基础设施的前期建设投入。在前期投资规模日益攀升，但新引入的企业释放经济价值尚需时日的背景下，地方财政亟需寻找增量资金以弥补园区工业化前期投入的资金缺口。适逢20世纪末，国发[1998]23号文正式将实物分房制度改为住房分配货币化，城镇住房开始作为一种可自由流通的商品；同时，1998年修订的《土地管理法》将土地分级限额审批制修改为“土地用途管制”制；此外，分税制改革后土地出让的相关权限都保留在地方政府层级，因此住宅与土地商品化使得住宅用地的价值快速体现。地方政府可以自主调整住宅用地的供应节奏，进而调控住宅用地的出让价格，最终以住宅用地高价出让补贴招商引资过程中廉价甚至亏损出让的工业用地。

从最新数据上看，2023年1-5月，国内“招拍挂”出让住宅用地、商服用地、工矿仓储用地的成交均价分别为7598元/㎡、2720元/㎡、340元/㎡，商服用地、工矿仓储用地的成交均价分别仅为住宅用地成交均价的36%、4%，且上述数值近年整体呈下降趋势，如此反映出国内以住宅用地高价出让补贴工业用地廉价出让的模式甚至可能在日益强化。

特征4：TOP10城市土地出让集中度近年整体呈上升趋势，城市分化呈加剧趋势

从历年“招拍挂”出让土地成交总额最高的TOP10城市上看，自2016-2018年，受益于棚改货币化安置，三四线城市迎来了宝贵的发展窗口期，非头部城市的发展势头较好，TOP10城市土地出让集中度整体呈下降趋势，TOP10城市“招拍挂”出让土地成交总额占全国同期“招拍挂”出让土地成交总额的比重由2016年的峰值34%下降至2018年的低点25.6%，TOP30城市集中度同样由58%下降至48%。但自2019年至今，伴随棚改货币化安置的红利逐步退去，以及出生率走弱引发的人口流动成为决定城市竞争力的更重要因素，TOP10、TOP30城市土地出让集中度整体呈提高趋势，截至2023年1-5月，TOP10、TOP30城市土地出让集中度已分别高达33%、55%，较此前2016年峰值的差距均已不足4pct。

特征5：国企拿地占比自2021年至今明显提升，但2023年1-5月多数省份国企拿地占比有所回落

自2021年至今，受疫情、地产行业下行、国际环境剧烈变化等多种原因共同作用，国内财政“减收增支”趋势明显，2022年地方政府实现一般公共预算本级收入108818.5亿元，同比下降2.1%；同期实现政府性基金预算本级收入73755.4亿元，同比下降21.6%。在此背景下，地方政府通过安排自身实际控制的地方国企增加拿地计划，保障政府性基金预算收入完成预算目标，以免触发财政重整，同时便于现金流周转开始愈加常见。

从全国层面看，2022年国企拿地占比由上年35%大幅提高至54%，同比增长高达19pct，虽然这其中固然有民营房企普遍现金流较为紧张，拿地较为谨慎，因此国有房企拿地占比被动提高的因素所在，但考虑地方财政面临的实际困难后，上述国企拿地中可能有一部分并未真实贡献财政收入。2023年1-5月，国企拿地占比由上年54%回落至38%，基本回到2021年水平，具体可能与《财政部关于加强“三公”经费管理严控一般性支出的通知》（财预[2022]126号）明令严禁通过举债储备土地，不得通过国企购地等方式虚增土地出让收入，不得巧立名目虚增财政收入，弥补财政收入缺口；以及地方国企举债融资能力面临一定上限等因素有关。

区分具体省份看，2022年湖南、贵州、江苏、四川4省国企拿地占比较高，均突破70%，其次为江西、河南、山东、湖北、广西、重庆6省，国企拿地占比均不低于60%。进入2023年1-5月，多数省份国企拿地占比呈下降趋势，但贵州、吉林、河北、甘肃、黑龙江、宁夏6省国企拿地占比发生了不同程度的上升，特别是吉林、宁夏2省上升尤为明显。

具体到是否涉及发债城投看，2022年江苏、湖南、四川、湖北、天津、广西、陕西、江西、福建、浙江10省拿地主体与发债城投存在股权关系的情形较多。上述拿地主体拿地金额占该省2022年“招拍挂”土地出让成交总额的比重均突破全国平均水平（33%）

风险提示

（1）通过股权结构判定是否为国企可能不够精准；

（2）部分拿地主体的股权结构、实控人数据缺失；

（3）中国土地市场网披露的土地出让信息可能有误

（作者芦哲系德邦证券首席宏观经济学家、中国人民大学重阳金融研究院客座研究员。本文转自6月20日“宏观fans哲”微信公众号。欢迎关注人大重阳新浪微博:@人大重阳,微信公众号:rdcy2013）

关键词：